我國(guó)幅員遼闊、陸海兼?zhèn)?，自然地理環(huán)境獨(dú)特，氣候類型復(fù)雜多樣，涵蓋了森林、草原、濕地、荒漠、海洋等各種生態(tài)系統(tǒng)，是世界上生物多樣性最豐富的國(guó)家之一。其中，90％以上的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型在自然保護(hù)區(qū)得到有效保護(hù)。1994年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱現(xiàn)行條例）對(duì)規(guī)范自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理發(fā)揮了十分重要的作用，但也存在對(duì)不同類型自然保護(hù)區(qū)管理“一刀切”的問(wèn)題。新修訂的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）創(chuàng)新性地引入差別化管控措施，標(biāo)志著我國(guó)自然保護(hù)區(qū)從機(jī)械化的管理模式，向更加科學(xué)化、精細(xì)化的治理方式轉(zhuǎn)變。條例第二十八條明確規(guī)定，在確保主要保護(hù)對(duì)象安全和不損害生態(tài)功能的前提下，可基于科學(xué)論證實(shí)行差別化管控，并明確了3類可實(shí)行差別化管控的情形，這是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)與合理利用平衡的核心舉措。

一是主要保護(hù)對(duì)象為自然遺跡的自然保護(hù)區(qū)，可以在核心保護(hù)區(qū)建設(shè)必要的防護(hù)、陳列、展示等設(shè)施，開(kāi)展古生物化石調(diào)查發(fā)掘以及適度的科普宣傳、生態(tài)旅游、教育文化體育等公共服務(wù)活動(dòng)。我國(guó)現(xiàn)有地質(zhì)遺跡類自然保護(hù)區(qū)100多個(gè)，總面積超140萬(wàn)公頃。與野生動(dòng)物等其他類型保護(hù)區(qū)不同，有限的人為活動(dòng)對(duì)地質(zhì)遺跡類保護(hù)區(qū)影響較小，可以開(kāi)展適度的科普教育等活動(dòng)。例如，河南南陽(yáng)恐龍蛋化石群國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對(duì)象為恐龍蛋及恐龍骨骼化石，其核心保護(hù)區(qū)中尚未開(kāi)挖的化石分布區(qū)域上需要建設(shè)必要的防護(hù)設(shè)施，而已經(jīng)開(kāi)挖的部分則在建設(shè)必要的防護(hù)設(shè)施外，還需建設(shè)部分陳列和展示等設(shè)施，以開(kāi)展適度的自然教育、科普宣傳等活動(dòng)。再如，天津市薊縣中上元古界國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，主要保護(hù)對(duì)象為中新元古界地層剖面，亟須在其剖面修筑必要的防護(hù)設(shè)施以確保該剖面安全，同時(shí)也應(yīng)建設(shè)部分陳列、展示等設(shè)施，開(kāi)展科普宣傳等活動(dòng)。

二是主要保護(hù)對(duì)象位于地下的自然保護(hù)區(qū)，其核心保護(hù)區(qū)地上部分可以按照一般控制區(qū)保護(hù)和管理。按照現(xiàn)行條例的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)地上、地下實(shí)行統(tǒng)一的管控要求，管理不夠科學(xué)精準(zhǔn)。例如，河南南陽(yáng)恐龍蛋化石群國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于河南省南陽(yáng)市伏牛山南麓，總面積78015公頃，涉及4個(gè)縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有上萬(wàn)人口。按照現(xiàn)行條例的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)區(qū)域內(nèi)一些必需的道路、輸變電線、燃?xì)夤芫€等線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無(wú)法獲得審批手續(xù)。實(shí)行分層分類的差別化管控，將部分保護(hù)價(jià)值較高的位于地下的區(qū)域納入核心保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，將地上部分按照一般控制區(qū)保護(hù)和管理，可以在實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)的前提下更好地保障原有居民生產(chǎn)生活和重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外一個(gè)典型的例子是北京石花洞自然保護(hù)區(qū)，該自然保護(hù)區(qū)以石花洞為主要特色，是中國(guó)北方溫帶半干旱半濕潤(rùn)氣候巖溶洞穴的典型代表。其主要保護(hù)對(duì)象石花洞位于地下，其地表部分完全可以按照一般控制區(qū)實(shí)施管理。

三是自然生態(tài)過(guò)程、主要保護(hù)對(duì)象生息繁衍具有明顯季節(jié)性變化規(guī)律的自然保護(hù)區(qū)，可以實(shí)行季節(jié)性差別管控措施。如云南會(huì)澤黑頸鶴國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，總面積為129平方公里，主要保護(hù)對(duì)象為黑頸鶴及其越冬棲息的濕地生態(tài)系統(tǒng)。保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個(gè)行政村2萬(wàn)多居民。黑頸鶴等鳥(niǎo)類長(zhǎng)期依賴于原住居民農(nóng)耕生產(chǎn)獲得食物來(lái)源，人和鳥(niǎo)之間已經(jīng)形成一種穩(wěn)定的共生關(guān)系?，F(xiàn)行條例關(guān)于禁止任何人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)的規(guī)定，不僅嚴(yán)重限制了當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活，也會(huì)對(duì)鳥(niǎo)類覓食產(chǎn)生影響。在全國(guó)范圍內(nèi)，也還有不少類似這種自然生態(tài)過(guò)程、保護(hù)對(duì)象生息繁衍具有明顯季節(jié)性變化規(guī)律的自然保護(hù)區(qū)。條例規(guī)定，允許在這樣的自然保護(hù)區(qū)實(shí)行季節(jié)性差別管控措施，即：可以在鳥(niǎo)類越冬期，對(duì)核心保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，原則上禁止人為活動(dòng)；在鳥(niǎo)類遷離的季節(jié)，核心保護(hù)區(qū)可以按照一般控制區(qū)進(jìn)行管理，允許當(dāng)?shù)鼐用裾Ｉa(chǎn)勞作。這一規(guī)定是適應(yīng)此種類型自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理實(shí)際的，對(duì)于更好地統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)人與自然和諧共生具有重要意義。

在保護(hù)范圍內(nèi)實(shí)施差別化管控措施，條例是有先例可循的。2026年1月1日起施行的國(guó)家公園法第三十一條規(guī)定，在國(guó)家公園特定區(qū)域可以實(shí)行季節(jié)性差別管控措施，國(guó)家公園總體規(guī)劃可以對(duì)國(guó)家公園一般控制區(qū)規(guī)定差別化管控措施。此次條例修訂與國(guó)家公園法的規(guī)定相協(xié)調(diào)，規(guī)定在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)施差別化管控措施，是構(gòu)建科學(xué)、合理、高效的自然保護(hù)區(qū)管控體系的必然要求。需要注意的是，任何差別化管控措施的制定與執(zhí)行，都必須經(jīng)科學(xué)論證，并且在確保主要保護(hù)對(duì)象安全和不損害生態(tài)功能的前提下進(jìn)行。這集中體現(xiàn)了生態(tài)文明法治建設(shè)中的治理智慧，將會(huì)極大促進(jìn)生態(tài)保護(hù)、民生改善與綠色發(fā)展的統(tǒng)一。（海南師范大學(xué)教授 徐基良）